- Introdução

O regime jurídico da urbanização e da edificação (RJUE), constante do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, não propiciou a simplificação, celeridade e rigor adequados ao ritmo dos actos materiais de urbanização e da edificação, há muito reclamados, quer pelas entidades intervenientes, quer pelas empresas e particulares.

As dificuldades determinadas pelo excessivo e injustificado controlo administrativo, por vezes redundante, pela falta de coordenação entre as entidades intervenientes e a total ausência de recurso às tecnologias da informação - hoje vulgarizadas - eram sentidas a todos os níveis, pelo que, o Governo, atento a este estrangulamento, incluiu, no conhecido Programa de Simplificação Administrativa e Legislativa ‘Simplex’, a revisão geral do RJUE, com o claro intuito de simplificar os procedimentos nele previstos.

A iniciativa acabou por se concretizar, inicialmente através de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República, que veio tomar forma pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, e, mais recentemente, pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, diploma que veio introduzir a última redacção ao regime.

Da análise das suas linhas gerais, constata-se uma profunda alteração dos meios de controlo prévio, ditada em razão da realidade da planificação existente, do impacto da intervenção urbanística e da responsabilização de cada interveniente, consagrando-se também um vasto leque de isenções de controlo prévio nas designadas intervenções de escassa relevância urbanística.

No domínio da articulação e interacção entre as diversas entidades envolvidas, consagram-se novos modos de actuação da Administração Central, directa ou indirecta, como sejam uma inovadora forma de relacionamento entre os seus órgãos e instituições, que passam a actuar em conferência de serviços o que, em determinadas situações, pode conduzir ao fim dos pareceres sectoriais vinculativos, e a tomada de uma única decisão global e vinculativa da Administração Central, prevendo-se a possibilidade de ratificação de determinadas desconformidades das operações urbanísticas com os instrumentos de gestão territorial.

Por outro lado, este novo regime consagra o recurso, sem timidez, às tecnologias da informação, estabelecendo a desmaterialização de todo o procedimento, o relacionamento electrónico entre as diversas entidades envolvidas, sejam da Administração Local sejam da Central, bem como estabelece a apresentação dos pedidos, a consulta de processos e as notificações on-line, incluindo, nomeadamente, a emissão dos títulos das operações urbanísticas por esta via.

Como contrapartida da simplificação administrativa, verifica-se a maior responsabilização dos diversos intervenientes e o reforço do sistema sancionatório, com incremento dos montantes das coimas e das sanções acessórias, e a possibilidade de intervenção do presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional na imposição de medidas de tutela da legalidade urbanística, sempre que esteja em causa a salvaguarda de valores ou interesses de âmbito regional ou nacional.

Estas oportunas intervenções legislativas não foram isoladas, tendo as modificações apresentadas ao regime da urbanização e da edificação sido acompanhadas e articuladas com a simplificação de diversos regimes, como os dos instrumentos de gestão territorial, do exercício das actividades industriais, dos empreendimentos turísticos, dos estabelecimentos de restauração e bebidas, entre outros, e harmonizado com o novo regime da qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projectos relativos a operações e obras, pela fiscalização e pela direcção de obra pública e particular, constante da Lei nº 31/2009, de 3 de Julho.

I – O novo modelo de controlo prévio

Uma das áreas mais relevantes da intervenção legislativa sobre o RJUE situa-se na redefinição do modelo de controlo prévio existente, que assentava na licença, na autorização e na comunicação prévia, aos quais se acrescia, ainda, a licença e autorização de utilização. O novo regime reduziu este quadro para apenas dois grandes procedimentos, a licença e a comunicação prévia, extinguindo a autorização, e criando um novo procedimento, o da autorização de utilização, como procedimento único e comum, destinado à utilização das edificações ou suas fracções. Esta nova configuração dos procedimentos de controlo prévio tornou mais simples a identificação do procedimento adequado, bem como o acesso à respectiva tramitação.

a) Licença

O procedimento de licença mantém-se configurado de acordo com o procedimento anteriormente vigente, constando do nº 2 do artigo 4º as operações urbanísticas que seguem este regime. São elas:

·         As operações de loteamento;

·          As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por operação de loteamento;

·         As obras de construção, de alteração ou de ampliação em área não abrangida por operação de loteamento ou por plano de pormenor que contenha os elementos referidos nas alíneas c), d) e f) do n.º 1 do artigo 91º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial;

·         As obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como dos imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de protecção de imóveis classificados ou em vias de classificação;

·         As obras de reconstrução sem preservação das fachadas;

·          As obras de demolição das edificações que não se encontrem previstas em licença de obras de reconstrução.

Da análise do rol de operações sujeitas a licença, constata-se que para este procedimento, mais complexo, ficaram reservadas as intervenções com maior impacto urbanístico, como as operações de loteamento[1], e as localizadas em áreas não dotadas de um grau de planeamento municipal concretizado com minúcia e detalhe, como as obras de urbanização, os trabalhos de remodelação de terrenos e as obras de construção, alteração e de ampliação em áreas não abrangidas por operação de loteamento. Tratam-se de opções justificadas, naturalmente, pelo nível de apreciação e ponderação que estas operações a si têm inerentes, o que impõe uma prévia apreciação mais profunda por parte das câmaras municipais e que, aliás, está reflectido nos fundamentos de indeferimento (artigo 24º).

Estão também sujeitas a licença as obras de reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como dos imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração exterior ou demolição de imóveis situados em zonas de protecção de imóveis classificados ou em vias de classificação. Esta sujeição ao regime mais completo de controlo prévio é determinada por claras razões de protecção preventiva dos interesses associados à particular situação destes imóveis, enquanto elementos do património cultural, dando execução ao estabelecido na lei de bases da política e do regime de protecção e valorização do património cultural, aprovada pela Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro.

Uma novidade deste regime é a submissão das obras de reconstrução, sem preservação de fachada, ao procedimento de licença, tendo-se reservado uma opção diferenciada para as situações em que haja preservação de fachada. Esta previsão é determinada pela opção de, através da sujeição a regime procedimental mais complexo, desincentivar a realização de obras de reconstrução sem preservação da fachada existente e, em contrapartida, promover a reabilitação e requalificação urbanas[2] através da sujeição das correspondentes obras a procedimento simplificado.

Finalmente, encontram-se sujeitas a este procedimento as obras de demolição das edificações que não estejam previstas ou a coberto de licença de obra de reconstrução, sem novidade, e as demais operações urbanísticas que não estejam isentas de licença.

Desapareceram deste procedimento as referências ao licenciamento das intervenções em áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública e às demais operações urbanísticas que não estejam isentas de controlo prévio. O controlo prévio destas operações urbanísticas transitou do procedimento de licença para o procedimento mais simplificado da comunicação prévia.

b) Comunicação prévia

A figura de comunicação prévia resultante da Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, e do Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, não coincide, exactamente, com a comunicação introduzida pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro. Com efeito, embora mantenha a lógica da figura inicial, o seu âmbito e regime foram revistos abrangendo esta, agora, um conjunto de operações urbanísticas relevantes, algumas delas anteriormente sujeitas ao procedimento de licença, e uma tramitação que permite a realização de consultas externas.

As operações urbanísticas submetidas ao procedimento de comunicação prévia constam do artigo 4º, nº 4, e são:

• As obras de reconstrução com preservação das fachadas;
• As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento;
• As obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor que contenha os elementos referidos nas alíneas c), d) e f) do nº 1 do artigo 91º do Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial;
• As obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana consolidada que respeitem os planos municipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado;
• As obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis nas seguintes áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública:

i) Zonas de protecção dos perímetros de protecção de águas minerais naturais;

ii) Zonas de protecção dos perímetros de protecção de captações de águas subterrâneas destinadas ao abastecimento público;

iii) Áreas de pesquisa, estudo ou trabalhos de sistemas de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas;

iv) Zonas terrestres de protecção das albufeiras, lagoas ou lagos de águas públicas;

v) Zonas terrestres de protecção dos estuários;

vi) Áreas integradas no domínio hídrico, público ou privado;

vii) Áreas classificadas integradas na Rede Natura 2000 e as áreas protegidas classificadas;

viii) Áreas integradas na Reserva Ecológica Nacional;

ix) Áreas sujeitas a servidão militar;

• A edificação de piscinas associadas a edificação principal;

• As alterações à utilização dos edifícios que envolvam a realização de obras não isentam de controlo prévio ou que careçam da realização de consultas externas;

• As demais operações urbanísticas que não estejam isentas de controlo prévio.

A primeira operação urbanística agora submetida ao regime da comunicação prévia é, como já foi referido, a reconstrução com preservação das fachadas. Esta previsão, constante da alínea a) do nº 4 do artigo 4º, constitui uma inovação face ao regime anterior e subsume-se à noção específica acolhida neste diploma, mais concretamente na alínea n) do artigo 2º. De acordo com os seus termos, «as obras de reconstrução com preservação de fachadas» traduzem-se nas “obras de construção subsequentes à demolição de parte de uma edificação existente, preservando as fachadas principais com todos os seus elementos não dissonantes e das quais não resulte edificação com cércea superior à das edificações confinantes mais elevadas.” O primeiro elemento de relevo nesta definição é, naturalmente, a demolição de parte da edificação a qual poderá, ou não, coincidir com a totalidade do seu miolo e respectiva estrutura,[3] o segundo, a preservação integral da fachada originária e, por fim, a realização de obras de edificação nessa sequência. No entanto, a preservação da fachada original na sua integralidade não prejudica a possibilidade de a cércea original vir a ser alterada através deste mesmo procedimento de comunicação prévia, uma vez que a noção legal desta operação urbanística inclui a ascensão até à cércea mais elevada das edificações confinantes (caso existam, e caso o próprio edifício intervencionado não se evidencie, ele mesmo, o mais elevado).

Esta opção merece dois comentários: um, relativo à imposição de um regime mais favorável à reconstrução com preservação de fachada e o outro, relativo à manutenção deste procedimento (comunicação prévia) quando haja elevação da cércea do edifício (e não de licença por força da ampliação resultante da elevação da cércea).[4]

De entre os hipotéticos fundamentos desta opção parece, claramente, evidenciar-se o incentivo à reabilitação e recuperação urbana, de especial interesse nos centros urbanos consolidados, através do atractivo que poderá constituir, por um lado, um regime de controlo prévio mais simples e expedito e, por outro, que se mantém mesmo perante a eventual elevação da cércea. Afigura-se uma escolha positiva que se espera venha a constituir um verdadeiro incentivo, apto a produzir bons resultados no domínio da aludida recuperação urbana.

Com grande relevo, no âmbito da isenção de licença e regime de sujeição à comunicação prévia, surgem, em segundo lugar, as obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento, conforme previsto na alínea b) do nº 4 do artigo 4º.

Esta previsão constitui a concretização de um dos princípios norteadores da revisão do RJUE - o da adaptação dos modelos de controlo prévio à realidade da planificação existente e ao impacto da intervenção urbanística. Com efeito, existindo uma prévia operação de loteamento que fixou os elementos essenciais respeitantes a estas operações, não se justificava submete-las ao procedimento de licença, sobretudo após extinção do procedimento de autorização conforme caracterizado pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 1 de Junho.

Prosseguindo na análise do normativo e de acordo com o teor da alínea c) do referido nº 4 do artigo 4º, constam, como sujeitas ao regime de comunicação prévia, as obras de construção, de alteração ou de ampliação em área abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor que contenha os elementos referidos nas alíneas c), d) e f) do n.º 1 do artigo 91.º do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro.

Esta solução acaba por constituir um desenvolvimento do regime anterior, sendo de acrescentar que, desta feita, este tipo de obras deixa de estar subordinado ao revogado regime da autorização, ficando apenas sujeito ao da comunicação prévia. De realçar que, além da transição para um regime de controlo prévio mais simples, também houve simplificação ao nível dos respectivos requisitos. Assim, na nova redacção do RJUE, apenas se mostra exigível a verificação dos elementos respeitantes ao desenho urbano, à distribuição de funções e parâmetros urbanísticos e às operações de demolição, conservação e reabilitação das construções existentes[5], eliminando-se a necessidade da verificação destes elementos acrescidos dos respeitantes à definição e caracterização da intervenção e aos indicadores de cores e materiais.[6]

Na alínea d) do nº 4 do artigo 4º, encontramos outro tipo de intervenções sujeitas a comunicação prévia - as obras de construção, de alteração ou de ampliação em zona urbana consolidada que respeitem os planos municipais e das quais não resulte edificação com cércea superior à altura mais frequente das fachadas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra a nova edificação, no troço de rua compreendido entre as duas transversais mais próximas, para um e para outro lado. Também aqui, atento o nível de definição dos parâmetros urbanísticos existentes, determinados pela realidade edificada e, eventualmente, complementada pelas regras constantes dos planos municipais, se opta por um regime simplificado de controlo prévio, eximindo este conjunto de operações urbanísticas do procedimento de licença, opção que igualmente reflecte preocupações de incentivo à reabilitação urbana. Porém, ao contrário do que se prevê em matéria de obras de reconstrução com preservação de fachada, a cércea máxima a concretizar nestas intervenções não toma por referência as cérceas das edificações confinantes, mas sim a mais frequente [7] nas edificações do lado do arruamento em que se insere a nova edificação, desde que tal respeite, naturalmente, outros eventuais limites fixados em plano municipal.

Na alínea e) do nº 4 do artigo 4 vamos encontrar agora as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de imóveis nas áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública ali identificadas. Estas operações estavam anteriormente sujeitas ao regime da licença, tendo com a última alteração transitado para o regime mais simplificado da comunicação prévia. No entanto, não são apenas as intervenções sobre áreas abrangidas pelas servidões e restrições de utilidade pública que estão abrangidas pela comunicação prévia, também as demais existentes, uma vez que a procedimento de comunicação prévia é agora o procedimento padrão ou regra, por força do previsto na alínea h) do nº 4 do artigo 4º, tendo o procedimento de licença sido limitado às operações urbanísticas limitativamente previstas no nº 2 do artigo 4º.

Da tipologia de operações urbanísticas sujeitas a comunicação prévia consta, ainda, a edificação de piscinas associadas a edificação principal,[8] portanto, como equipamento complementar, embora não integrando o conceito de equipamento lúdico ou de lazer, isento de qualquer controlo prévio.[9]

Encontram-se igualmente submetidas ao procedimento de comunicação prévia as alterações à utilização de edifícios que envolvam a realização de obras não isentas de controlo prévio ou que careçam da realização de consultas externas, alínea g) do nº 4 do artigo 4º. Estão aqui abrangidas as alterações à utilização dos edifícios que, por um lado, envolvem a realização de obra não isenta de controlo prévio, portanto, nestas situações, a alteração à utilização é apreciada abrigo de procedimento de controlo prévio da obra, por exemplo de obra de ampliação, alteração ou de reconstrução, e, por outro, as alterações à utilização dos edifícios que envolvam a realização de consulta a entidade externo ao Município, nos termos do artigo 13º. Fora destas situações, as alterações à utilização estão apenas sujeitas ao procedimento de autorização, conforme prevê o nº 5 do artigo 4º[10].

Por fim, estão submetidas ao procedimento de comunicação prévia as demais operações urbanísticas que estejam isentas de controlo prévio, portanto, todas aquelas que não estando isentas, também não estão sujeitas ao procedimento de licença (nº 2 do artigo 4º). Desta previsão legal resulta que o procedimento de licença está restrito ou limitado às operações previstas nas alíneas do nº 2 do artigo 4º, assumindo a comunicação prévia a natureza de procedimento regra ou padrão.

c) Autorização

Como já referido, deixou de existir no actual RJUE a figura de autorização tal como concebida na vigência da redacção inicial, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho. Não obstante, a designação ‘autorização’ aparece nesta nova formulação introduzida pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, e mantida na redacção do Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, a propósito da utilização de edifícios ou sua alteração[11], conforme resulta do nº 5 do artigo 4º, e vem substituir as originalmente previstas licença de utilização e autorização de utilização.

Este novo regime é único e comum, independentemente da prévia existência de um procedimento de licença ou de comunicação prévia, mostra-se simplificado e está desenvolvido nos artigos 62º e seguintes. Desta autorização resulta o título “alvará de autorização de utilização”, que habilita à utilização do imóvel.

II - As isenções

As alterações introduzidas ao RJUE pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, e pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, vieram promover uma verdadeira desgraduação de certas operações urbanísticas, bem como consagrar um vasto leque de isenções de controlo prévio, particularmente dirigidas aos particulares, devolvendo-lhes alguma liberdade na realização, sem sujeição à apreciação de uma autoridade administrativa, de pequenas obras.

Sem novidade, continuam a verificar-se dois tipos de isenção de controlo prévio, isenções em função do tipo de operação urbanística, ou isenções objectivas, constantes dos artigos 6º e 6º-A, e isenções em função da entidade que promove a operação urbanística, ou isenções subjectivas, previstas no artigo 7º.

As isenções objectivas, que de seguida se concretizarão, constituem verdadeiras dispensas de controlo prévio, porquanto a realização das operações urbanísticas abrangidas deixaram de estar sujeitas a qualquer tipo de procedimento ou formalidade administrativa, podendo ser realizadas em regime de livre iniciativa do interessado, sem que haja dever de informar qualquer entidade administrativa.

Ficam, assim, abrangidas pelo regime de isenção de controlo prévio as operações que, evidenciando não ter qualquer interesse ou relevo do ponto de vista urbanístico, não justificam afectação de recursos para efeitos de análise e subsequente decisão por parte das entidades com competências nestas áreas. São operações urbanísticas isentas:

·         As obras de conservação;

·         As obras de alteração no interior de edifícios ou suas fracções que não impliquem modificações na estrutura de estabilidade, das cérceas, da forma das fachadas e da forma dos telhados ou coberturas;

·         As obras de escassa relevância urbanística;

·         Os destaques.

Em primeiro lugar, importa recordar que esta isenção vem devolver aos proprietários a liberdade de promoverem a realização de obras de adaptação ou ajuste aos respectivos gostos e necessidades pessoais, isto é, em aspectos que apenas a estes interessam, nos edifícios sobre os quais impende o seu direito.

Contudo, é também de recordar que a isenção é apenas, e tão só, de controlo prévio, assim não equivale à dispensa do cumprimento das normas legais e regulamentares em vigor, nestas se devendo entender compreendidas as regras técnicas de construção, e cujo estrito cumprimento se impõe e fica sujeito a verificação em sede de fiscalização, e de utilização do solo.

No que respeita às obras de conservação cabe, chamar a atenção para o facto de as mesmas estarem sujeitas a controlo prévio de licença quando tenham por objecto imóveis classificados ou em vias de classificação, conjunto ou sítios classificados ou em vias de classificação (artigo 4º, nº 2, alínea d), e 6º, nº 1). As demais obras de conservação, nomeadamente as realizadas em imóveis situados em zonas de protecção de imóveis classificados ou em vias de classificação, estão isentas de qualquer controlo prévio.

Nenhuma menção especial há a fazer, a propósito da isenção de que beneficiam as obras interiores que não impliquem modificações na estrutura de estabilidade, das cérceas, da forma das fachadas e da forma dos telhados, se não salientar que, à semelhança do que ocorre com as obras de conservação, também aqui há que ter em atenção que as mesmas estão sujeitas a controlo prévio de licença quando tenham por objecto imóveis classificados ou em vias de classificação (artigo 4º, nº 2, alínea d), e 6º, nº 1).

Há, ainda, que mencionar o conjunto de operações isentas de controlo prévio que, sendo simplesmente referenciadas como “obras identificadas no artigo 6º-A”[12], são designadas, e consideradas, como obras de escassa relevância urbanística.[13] que correspondem a intervenções efectuadas no exterior de edificações e que são:

·         As edificações, contíguas ou não, ao edifício principal com altura não superior a 2,2 m ou, em alternativa, à cércea do rés -do -chão do edifício principal com área igual ou inferior a 10 m2 e que não confinem com a via pública;

·         A edificação de muros de vedação até 1,8 m de altura que não confinem com a via pública e de muros de suporte de terras até uma altura de 2 m ou que não alterem significativamente a topografia dos terrenos existentes;

·         A edificação de estufas de jardim com altura inferior a 3 m e área igual ou inferior a 20 m2;

·         As pequenas obras de arranjo e melhoramento da área envolvente das edificações que não afectem área do domínio público;

·         A edificação de equipamento lúdico ou de lazer associado a edificação principal com área inferior à desta última;

·         A demolição das edificações referidas nas alíneas anteriores;

·         A instalação de painéis solares fotovoltaicos ou geradores eólicos associada a edificação principal, para produção de energias renováveis, incluindo de microprodução, que não excedam, no primeiro caso, a área de cobertura da edificação e a cércea desta em 1 m de altura, e, no segundo, a cércea da mesma em 4 m e que o equipamento gerador não tenha raio superior a 1,5 m, bem como de colectores solares térmicos para aquecimento de águas sanitárias que não excedam os limites previstos para os painéis solares fotovoltaicos;

·         A substituição dos materiais de revestimento exterior ou de cobertura ou telhado por outros que, conferindo acabamento exterior idêntico ao original, promovam a eficiência energética;

·         Outras obras, como tal qualificadas em regulamento municipal.

A enumeração das obras de escassa relevância urbanística não é exaustiva, pois admite-se que os municípios, através de regulamento, identifiquem outras não enunciadas pela lei,[14]  bem como se lhes permite que fixem outros limites para os valores previstos nas alíneas a) a c) do citado nº 1 do artigo 6º-A.

Uma vez mais, constata-se que não beneficiam do regime de isenção de controlo prévio as obras de escassa relevância urbanística que incidam sobre imóveis classificados ou em vias de classificação, de interesse nacional ou de interesse público, sobre imóveis situados em zonas de protecção de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem como em imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação, conforme resulta do nº 2 do artigo 6º-A.

Chama-se a atenção para o facto de que a instalação de equipamentos geradores eólicos deve ser dada a conhecer à câmara municipal, através de notificação, com o conteúdo estabelecido nos nºs 5 e 6 do artigo 6º-A.

E, para finalizar, sobre os registos no domínio das isenções objectivas, impõe-se referir que, não existindo documento jurídico que titule estas intervenções, a descrição predial é actualizável mediante mera declaração do interessado.[15]  

Em matéria de isenções de controlo prévio subjectivas, ou seja, as isenções em função da entidade que promove ou realiza a operação urbanística, recorda-se a opção do legislador em manter, na previsão do artigo 7º, o regime de isenção de que a Administração Pública é beneficiária, à qual acresceram duas novidades – o alargamento da isenção, em matéria de obras de edificação e demolição directamente relacionadas com a prossecução das suas atribuições, à entidade que tem por missão a salvaguarda do património cultural[16] e, em matéria de operações urbanísticas relativas a parques empresariais, industriais e de logística, às empresas públicas.

Novidade é também a natureza, agora não vinculativa, do parecer a emitir pela comissão de coordenação e desenvolvimento regional (CCDR) territorialmente competente sempre que as autarquias locais e suas associações pretendam realizar operações de loteamento e obras de urbanização em área não abrangida por plano municipal de ordenamento do território.[17] Esta opção parece consubstanciar um claro reforço da autonomia do poder local e a diminuição do âmbito de intervenção dos órgãos da Administração Central.

III - Informação prévia

O procedimento de informação prévia, de há muito consagrado e também previsto nas anteriores redacções do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, manteve-se para todo o tipo de operações urbanísticas, constatando-se até o reforço dos seus efeitos.

Na verdade, atenta a actual redacção do normativo que consagra os efeitos da informação prévia, conclui-se que o legislador optou por uma formulação que se evidencia mais clara e mais abrangente que a anterior.  

Assim, resulta do nº 1 do artigo 17º que a informação prévia favorável, além de vincular as entidades competentes na decisão, sempre que tenha sido proferida com observância de determinados requisitos, de minúcia e detalhe, elencados no nº 2 do artigo 14.º, tem como efeito[18] a sujeição da operação urbanística subsequente à simples comunicação prévia, com dispensa de mais consultas externas. Este efeito consubstancia, por exemplo, a permissão legal de realizar uma operação de loteamento, em área não abrangida por plano de pormenor em vigor, seguindo o regime da comunicação prévia.

Daqui resulta um reforço do interesse desta figura, que poderá evidenciar-se ainda mais se se tiver presente a possibilidade, agora consagrada, de renovação dos efeitos da informação prévia. A formulação do novo n.º 3 do artigo 17.º permite requerer, ao presidente da câmara, declaração de que os pressupostos de facto e de direito da decisão favorável se mantêm, prorrogando-se por mais um ano os seus efeitos.

Outro importante aspecto que realça as vantagens do recurso à informação prévia, traduz-se na garantia de que os direitos adquiridos através de uma informação favorável que tenha fundamentado pedido de licenciamento ou comunicação prévia se mantêm, ainda que sejam aprovadas novas regras urbanísticas para a área, constantes de plano municipal ou especial de ordenamento do território, ou sua revisão, não havendo lugar à suspensão dos procedimentos requeridos ou apresentados a partir da data fixada para o início da discussão pública e até à data da entrada em vigor daquele instrumento.[19] Esta garantia constitui excepção à regra da suspensão do procedimento, constante do artigo 12.º-A.

IV - Procedimentos em geral

No âmbito das alterações procedimentais mais relevantes, em sede de disposições gerais, três merecem especial destaque.

Em primeiro lugar, o legislador institui o acompanhamento de cada procedimento, com carácter geral e obrigatório, por uma figura criada para o efeito - o gestor do procedimento. Compete-lhe assegurar o normal desenvolvimento da tramitação processual, acompanhando, nomeadamente, a instrução, o cumprimento de prazos, a prestação de informação e os esclarecimentos aos interessados. [20]

Esta inovação institucionaliza uma prática já adoptada, voluntariamente, por alguns municípios e sectores da Administração Central. Pretende-se, no essencial, afectar um funcionário municipal ao acompanhamento[21] de cada processo concreto, como meio de prevenir e evitar entraves ao seu normal desenvolvimento, bem como estabelecer um canal preferencial de comunicação com os requerentes que, assim, terão um elo concreto de ligação ao órgão camarário competente[22]. O gestor do procedimento será, a todo o tempo, o rosto da câmara municipal e o zelador dos interesses do munícipe.

Para o efeito, a identificação do gestor de procedimento e, bem assim, a informação respeitante ao local, hora e forma de contacto deve ser do conhecimento do munícipe desde o início do procedimento, pelo que deve constar do recibo de apresentação de requerimento para licenciamento, comunicação prévia, autorização de utilização ou de informação prévia.[23]

O segundo aspecto inovador em matéria de disposições gerais dos procedimentos diz respeito à desmaterialização dos procedimentos e respectiva tramitação através de sistema informático, previsto no artigo 8.º-A.[24]

O recurso às novas tecnologias da informação consagrado nesta previsão legal, é aplicável a todos os procedimentos e tem o âmbito alargado a todos os intervenientes, quer sejam particulares requerentes, que devem fazer entrega do requerimento, documentos instrutórios e projectos de arquitectura e especialidades em suporte digital, quer às câmaras municipais, que devem disponibilizar um sistema informático e nele promover a tramitação processual e respectiva decisão, entidades da Administração Central, directa e indirecta, que devem emitir parecer, autorização ou informação informaticamente, ou entidades certificadoras de projectos de especialidades, que devem comunicar com a câmara municipal, no âmbito das suas competências, também electronicamente.

Os requerimentos, a entrega de elementos e as comunicações que se realizem através do referido sistema devem ser apresentados com assinatura digital qualificada[25].

Da configuração dada ao sistema informático pelo disposto nos nºs 1 e 3 do artigo 8.º-A e no artigo 121.º, este constituirá um portal electrónico com as seguintes funcionalidades:

a) Apresentação (recepção) de todos os requerimentos on-line;

b) Entrega de elementos instrutórios on-line;

c) Tramitação procedimental desmaterializada;

d) Comunicações e notificações on-line através do sistema;

e) O envio e disponilização simultânea de elementos para consulta externa;

f) Pedido e recepção de pareceres;

g) Gestão de informação documental e processual pelos utilizadores;

h) Liquidação e gestão do pagamento de taxas;

i) Emissão dos títulos das operações urbanísticas on-line;

j) Fiscalização e medidas de tutela da legalidade urbanística;

l) Informação estatística;

m) Disponibilização imediata de informação on-line sobre os procedimentos aos interessados, entidades fiscalizadoras, conservatórias e repartições de finanças;

n) Permitir a certificação dos elementos entregues, com emissão de recibo, e disponibilizados on-line;

o) Permitir o download dos requerimentos e elementos instrutórios para eventuais arquivos próprios das entidades intervenientes;

p) Disponibilização automática de informação mediante o esgotamento de prazos (por ex. a aceitação da comunicação prévia);

q) Informação geral ao público.

Da portaria regulamentadora, a já identificada nº 216-A/2008, de 3 de Março, resulta, todavia, a instituição não de um, mas de dois sistemas informáticos – um respeitante ao procedimento municipal e outro ao procedimento referente às entidades externas ao município que hajam de pronunciar-se.

O sistema informático da responsabilidade da Administração Central foi desenvolvido pela Direcção-Geral das Autarquias Locais e está operacional desde 10.07.2008 (www.portalautarquico.pt), tendo sido distinguido na 7ª Edição dos Prémio Boas Práticas no Sector Público com o Prémio na categoria “Serviço ao Cidadão – Administração Central Directa e Administração Regional”.

A terceira inovação que aqui se destaca respeita à nova forma de relacionamento entre o município e a Administração Central, em sede de consultas externas, e caracteriza-se por se basear num princípio de coordenação de actuações.[26] A par da tramitação desmaterializada dos procedimentos, constitui uma verdadeira revolução no âmbito da prática administrativa.

A consulta às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação sobre o pedido é promovida pelo gestor do procedimento e deve efectuar-se, em simultâneo, através do sistema informático previsto no artigo 8.º-A.[27]

As entidades externas ao município pronunciam-se exclusivamente no âmbito das suas atribuições e competências, conforme clarificação do nº 3 do artigo 13º, sendo estabelecido um prazo comum de pronúncia, de 20 ou 40 dias a contar da data de disponibilização do processo, que será simultâneo por força do sistema informático, cominando a norma um efeito comum para a falta de pronúncia dentro daquele prazo.[28] Estas soluções evidenciam a preocupação do legislador em promover a simplificação das consultas a realizar, atendendo a que a diversa legislação avulsa, por um lado, contempla prazos de pronúncia e efeitos da sua falta absolutamente distintos, o que gerou entraves diversos ao efectivo cumprimento dos prazos em geral e, por outro lado, por vezes não determina com clareza o objecto da apreciação.

Ainda neste sentido, através da previsão do nº 6 do artigo 13º, o legislador veio limitar a natureza vinculativa dos pareceres das entidades exteriores ao município às situações em que neles se verifiquem três requisitos, a saber: tal resulte da lei, se fundamentem em condicionamentos legais ou regulamentares e sejam recebidos dentro do prazo fixado.

Por último, importa salientar que o artigo 13º faz referência a consultas externas para efeitos de aprovação ou certificação de projectos de especialidades, remetendo, no entanto, para diploma próprio a definição dos que carecerão de consulta ou certificação externa.

Já quando a câmara municipal deva promover consultas a entidades exteriores respeitantes à emissão de parecer, aprovação ou autorização em razão da localização da operação urbanística pretendida, o respectivo pedido é dirigido pelo gestor do procedimento a uma única entidade representativa da Administração Central, ou seja, à CCDR territorialmente competente.[29]

E é, igualmente, em sede do novo artigo 13º-A que o legislador abre o leque de mais inovações que se desenvolvem ao longo do normativo e que, também elas, constituem um novo paradigma de formação e manifestação de decisão dos órgãos da Administração Central, face aos municípios e aos particulares requerentes.

Com efeito, substitui-se a pluralidade de decisões sectoriais resultantes dos vários pareceres, por uma única decisão, concertada e vinculativa de toda a Administração Central. Desta forma, atribui-se às CCDR a sua vocação de coordenação, evitando-se a proliferação, por manifesta falta de coordenação, de posições divergentes de órgãos da mesma administração, e promovendo-se a uniformização de entendimentos.

Assim, o gestor do procedimento dá o impulso à consulta externa, identificando as entidades a consultar[30] na solicitação que dirige à CCDR, embora esta, como entidade coordenadora da Administração Central, possa endereçar o pedido a outras entidades que, em seu entender e nos termos da lei, devam também ser ouvidas em razão da localização.[31]

Colhidos os pareceres pela CCDR, e não sendo os mesmos divergentes, deve esta entidade emitir, no prazo de 5 dias, a decisão global e única, de sentido positivo ou negativo, respeitante à operação urbanística pretendida.[32]

Na hipótese de as entidades da Administração Central, directa ou indirecta, emitirem pareceres divergentes compete à própria CCDR promover a realização de uma conferência decisória[33], e, no prazo de 20 dias[34], tomar decisão final, global e vinculativa de toda a Administração Central, com sentido favorável, favorável condicionado ou desfavorável.

Sem prejuízo do desenvolvimento constante da Portaria conjunta nº 349/2008, de 5 de Maio, respeitante ao regime de funcionamento da conferência decisória, resulta claro da letra da lei que esta conferência pode ultrapassar uma ou várias posições divergentes, impondo um único sentido à decisão, mediante a consagração, para este efeito, da natureza não vinculativa dos pareceres sectoriais das entidades da Administração Central, directa ou indirecta, conforme resulta expressamente do disposto no nº 10 do artigo 13º-A.

Naturalmente que a perda da natureza vinculativa dos pareceres não corresponde à possibilidade de a conferência decisória puder tomar decisão contrária à lei, mas apenas que, no respeito de condicionalismos legais ou regulamentares que impendam sobre a pretensão, deve prevalecer a possibilidade de a conferência apreciar outros elementos cuja ponderação contenha alguma margem de discricionariedade ou de mérito na avaliação. Esta solução, à semelhança da consagração generalizada da conferência de serviços, constitui um rompimento com o modelo de funcionamento sectorial dos diversos organismo e entidades da Administração Central, representando uma profunda alteração das práticas estabelecidas e um dos aspectos mais positivos e revolucionários do novo RJUE que foi estendido a outros regimes de licenciamento.  

Outra inovação, não menos importante e revolucionária, consagrada no domínio das consultas externas em razão da localização, é a previsão de que, quando a CCDR não adopte posição favorável a uma operação urbanística por esta ser desconforme com instrumento de gestão territorial, e caso esta operação se revista de especial relevância regional ou local, por sua iniciativa ou a solicitação do município, respectivamente, a CCDR poder propor ao Governo a aprovação, por resolução do Conselho de Ministros, da alteração, suspensão ou ratificação, total ou parcial, de plano da sua competência relativamente ao qual a desconformidade se verifica.

Esta possibilidade, prevista no nº 9 do artigo 13º-A, vem trazer, ao nível local, a possibilidade de, sempre que estejam em causa operações com especial relevo regional ou local, se ultrapassarem, através de um meio expedito, os constrangimentos decorrentes de instrumentos de gestão territorial.

Ainda em matéria de consultas externas, a nova redacção manteve a possibilidade de o próprio interessado promover, prévia e directamente, a realização de consultas às entidades externas ao município.[35] No entanto, e tal como previsto no nº 3 do artigo 17º a propósito da informação prévia, consagra-se a validade dos pareceres colhidos por prazo superior a um ano, desde que não se verifiquem alterações nos pressupostos de facto e de direito em que os pareceres colhidos se basearam.

Por fim, impõe-se referir uma excepção, atentas as especificidades próprias das operações urbanísticas que envolvam imóveis de interesse nacional ou de interesse público, ou se situadas em área da Rede Natura 2000 ou na Rede Nacional de Áreas Protegidas, consagra-se, para essas situações um prazo distinto de 40 dias, ficando-se os restantes pela regra dos 20.[36]

V - Procedimentos em especial

i) Procedimento de Licença

No domínio específico do procedimento de licença, evidencia-se a manutenção do modelo de estrutura até então vigente, nomeadamente no que respeita ao objecto da apreciação, aos fundamentos de indeferimento e à conclusão do procedimento através de uma decisão expressa, a proferir pela entidade competente para o licenciamento.[37] No entanto, algumas alterações foram introduzidas. Umas, associadas ao facto de o licenciamento deixar de ser o único procedimento em que há lugar à realização de consultas externas, outras, que visam a compatibilização com o novo quadro do regime do controlo prévio, outras ainda, finalmente, que constituem alterações cirúrgicas destinadas a promover a simplificação e o aproveitamento de actos já praticados. Veja-se, para estas últimas, como exemplo, a nova redacção dos nºs 1, 6 e 8 do artigo 27º, que tem por epígrafe Alterações à licença.

ii) Procedimento de comunicação prévia

O procedimento de comunicação prévia é o procedimento que recebeu a mais profunda alteração, à parte o caso específico da autorização cujo regime constava dos artigos 28º a 33º e que foi revogada[38]. É de realçar que, por força da formulação introduzida pela Lei nº 60/2007, em mantida pelo Decreto-Lei nº 26/2010, de 30 de Março, não existe, quer em objecto quer em conteúdo, qualquer correspondência entre a nova figura de comunicação prévia e a resultante do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto-Lei nº 177/2001, de 4 de Junho. Com efeito, a original figura de comunicação prévia constituía um procedimento escassamente utilizado, reservado para situações de realização de obras de alteração no interior de edifícios e outras isentas de licença e autorização por força do disposto em regulamentos municipais, intervenções estas que agora beneficiam do regime de isenção total de controlo prévio, conforme resulta dos artigos 6º e 6º-A.

O regime agora introduzido, veio conferir à comunicação prévia o estatuto de um verdadeiro procedimento, sendo aplicável a diversas operações urbanísticas que anteriormente estavam sujeitas a licenciamento ou autorização, nomeadamente a operações de loteamento[39].

Com a assunção de um novo e mais vasto âmbito, a comunicação prévia enforma um regime mais desenvolvido que inclui, se necessário, a realização de consultas externas. No entanto, manteve a lógica anterior de não depender de uma decisão expressa, o que a distingue da licença, produzindo-se os seus efeitos pelo mero decurso do tempo.

A comunicação prévia deve ser dirigida ao presidente da câmara municipal,[40] acompanhada pelos elementos instrutórios fixados pela portaria a que se refere o nº 4 do artigo 9º [41], de termo de responsabilidade nos termos do artigo 10º e das especificações a que se referem os nºs 1 e 4 do artigo 77º [42].

Naturalmente, estas operações urbanísticas estão sujeitas ao cumprimento das normas legais e regulamentares que lhes forem aplicáveis, designadamente as constantes de instrumento de gestão territorial e as normas técnicas de construção, como reafirma o nº 2 do artigo 35º.

Decorrido determinado prazo[43] sem que a comunicação prévia tenha sido rejeitada, o sistema informático converte automaticamente a inexistência dessa rejeição no equivalente a um acto administrativo de admissão da comunicação, conforme estabelecido no artigo 36º-A, sem necessidade de qualquer formalidade ou decisão.

A admissão da comunicação prévia tem por efeito directo habilitar ao início das obras, mediante prévio pagamento, por autoliquidação, das taxas devidas[44] e cumprimento do dever de informar a câmara municipal sobre o início dos trabalhos e a identidade do seu responsável, nos termos do preceituado no artigo 80º-A.[45]

A rejeição da comunicação prévia, acto da competência do presidente da câmara municipal, com faculdade de delegação nos termos do artigo 5º, nº 2, destina-se a impedir a produção dos efeitos correspondentes à ficção de um acto administrativo de aceitação, previstos no artigo 36º-A.

As circunstâncias que podem constituir fundamento da rejeição da comunicação prévia, ou seja, a pretendida obra violar as normas legais e regulamentares aplicáveis, nomeadamente as constantes de plano municipal de ordenamento do território, as normas técnicas de construção ou os termos de informação prévia, estão identificadas no nº 1 do artigo 36º.

É de salientar que o leque de circunstâncias que fundamentam a rejeição da comunicação prévia é substancialmente mais reduzido do que o respeitante aos fundamentos de indeferimento da licença. Esta redução, ao mínimo, dos fundamentos da rejeição é fundada no menor risco[46] que está associado a este tipo de operações urbanísticas, o que justifica a ausência da apreciação de elementos tais como a inserção paisagística e urbana e o uso proposto, que têm sempre lugar na licença.

 O prazo de rejeição da comunicação prévia é de 20 dias a contar da data da entrega da comunicação, prazo este alargado para 60 dias sempre a operação implique a realização de consultas externas, nos termos do estabelecido nos artigos 13º e 13º-A[47].

Havendo lugar a estas consultas a entidades exteriores ao município a emissão de decisão desfavorável por parte da CCDR constitui, também, fundamento de rejeição da comunicação.

A nova comunicação prévia, assim caracterizada, evidencia-se como um procedimento que, necessariamente, permitirá cumprir os prazos previstos, os quais correm seus termos e produzem os respectivos efeitos automaticamente, de acordo com as funcionalidades do sistema informático que o acolhe.

iii) Procedimento de autorização de utilização

 A utilização de edifícios ou suas fracções, bem como as alterações da utilização dependem de autorização, conforme resulta do disposto no nº 5 do artigo 4º.

O procedimento de autorização, agora previsto, não corresponde ao regime de autorização constante da anterior redacção do RJUE que, com efeito, foi revogada.[48] Do actual regime da autorização de utilização, desenvolvido nos artigos 62º a 66º, salienta-se, desde logo, o facto de a nova figura ser comum a todos os procedimentos de controlo prévio, pondo fim à distinção existente entre licença de utilização e autorização de utilização.

O objecto do procedimento de autorização de utilização[49]consiste na verificação da conformidade da obra concluída com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores aprovados[50] e com as condições do licenciamento ou da comunicação prévia e, nos casos em que não há realização de obras ou quando se trate de alteração de utilização ou de autorização de arrendamento para fins não habitacionais de prédios ou fracções não licenciados, destina-se a verificar a conformidade do uso proposto com as normas legais e regulamentares aplicáveis e a idoneidade do edifício ou suas fracções para o fim pretendido. Nas situações em que a alteração à utilização esteja associada à realização de obra submetida a controlo prévio ou exija a realização de consulta a entidade externa do município, esta é apreciada ao abrigo do procedimento de comunicação prévia, conforme resulta do artigo 4º, nº 4, alínea g). 

Em termos procedimentais, o pedido de autorização de utilização é dirigido ao presidente da câmara e deve ser instruído, havendo lugar à realização de obras[51], com termo de responsabilidade subscrito pelos autores de projecto de obra e do director de fiscalização de obra, no qual devem declarar que a obra foi executada de acordo com o projecto aprovado e com as condições da licença ou da comunicação prévia e, se for caso disso, que as alterações efectuadas ao projecto estão em conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis.

Nas situações em que não haja lugar a obras ou tratando-se de alteração à utilização ou autorização para arrendamento para fins não habitacionais de prédios ou fracções não licenciados no quadro legal já identificado[52], deve o pedido ser, ainda, instruído com termo de responsabilidade subscrito por pessoa habilitada a ser autor de projecto segundo o regime da qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projectos. Embora o preceito legal não o refira expressamente, o autor do projecto deve atestar, no termo de responsabilidade, a conformidade do uso proposto com as normas legais e regulamentares aplicáveis, bem como a idoneidade do edifício ou fracção para o uso pretendido.

A concessão de autorização de utilização, na sua nova redacção[53], comporta uma considerável simplificação do procedimento ao prever, como regra geral que a concessão é dada, no prazo de 10 dias, com base nos termos de responsabilidade apresentados, sem necessidade de outras diligências. Esta simplificação procedimental foi ao ponto de o nº 2 do mesmo artigo ter remetido a possibilidade de prévia realização de vistoria para situações excepcionais, limitando-a a prévia decisão do presidente da câmara nesse sentido e tendo como fundamento alguma das circunstâncias taxativamente previstas, a saber:

a)      O pedido de autorização de utilização não estar instruído com os termos de responsabilidade previstos no artigo 62º[54];

b)      Existirem indícios sérios, nomeadamente com base nos elementos constantes do processo ou do livro de obra, a concretizar no despacho que determina a vistoria, de que a obra se encontra em desconformidade com o respectivo projecto ou condições estabelecidas;

c)      Tratando-se da autorização prevista no n.º 2 do artigo 62.º, existam indícios sérios de que o edifício, ou sua fracção autónoma, não é idóneo para o fim pretendido.

Esta opção, impedindo a prática até agora vigente de realização sistemática de vistoria prévia, com todos os inconvenientes resultantes da sua realização em prazos não compatíveis com a celeridade processual e que levaram, nomeadamente, à adopção de medidas legislativas excepcionais[55], previne a realização de actos de controlo inúteis ou excessivos, reservando-os para as situações em que tal intervenção se justifique.

Além da limitação da realização de vistoria a três situações muito concretas, o regime acolheu a introdução de regras muito rígidas para a sua realização, como meio de evitar que a sujeição de uma operação urbanística a vistoria se prolongue por um período de tempo excessivo. Assim, o nº 3 do artigo 64º determina que não sendo determinada a realização de vistoria no prazo previsto no nº 1, de 10 dias, pode o requerente solicitar a emissão do alvará de autorização de utilização, a emitir no prazo de 5 dias, sem a realização de quaisquer actos ou procedimentos.

Também o artigo 65º determina que a vistoria, caso tenha sido determinada, se deve realizar no prazo de 15 dias contados da decisão do presidente da câmara, sendo o mesmo prazo fixado, pelo nº 5, para realização de segunda vistoria de verificação da observância das orientações da primeira vistoria, consagrando o nº 6 que a falta de realização de alguma das vistorias no respectivo prazo, habilita o requerente a solicitar a emissão do título de autorização de utilização, devendo o mesmo ser emitido, sem realização de vistoria, no prazo de 5 dias.

Este conjunto de alterações ao regime da utilização parece mostrar-se pertinente e adequado ao combate dos estrangulamentos que se sentem nesta fase, pelo que contribuirá, certamente, para a agilização e simplificação geral dos procedimentos.

VI - Validade

No domínio da validade dos actos destaca-se, como novidade, a sujeição da comunicação prévia e da autorização de utilização ao regime a que se encontram sujeitos os actos de licença[56], isto é, a sua validade depende da respectiva conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis e em vigor à data da sua prática[57].  

Consequentemente, nos termos do disposto no artigo 68º, são nulas as licenças, a admissão de comunicações prévias e as autorizações de utilização que violem o disposto em plano municipal de ordenamento do território, plano especial de ordenamento do território, medidas preventivas ou licença de loteamento em vigor, a ausência de aprovação pela administração central quando necessária e a ausência da consulta às entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis, bem como quando não estejam em conformidade com esses pareceres, autorizações ou aprovações.

 Neste domínio surge também mais uma novidade marcante, pois ao estabelecer um limite temporal para a sua declaração, vem romper com o regime geral da nulidade. Trata-se da previsão do nº 4 do artigo 69º, em que se determina que a possibilidade de o órgão que emitiu o acto ou deliberação declarar a nulidade caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de o Ministério Público propor acção para esse efeito, caso os factos que determinaram a nulidade não lhe sejam participados nesse prazo, excepto no que diz respeito a operações urbanísticas relativas a monumentos nacionais e respectiva zona de protecção.

Esta previsão vem, muito além da brecha aberta ao regime da nulidade pelo disposto no artigo 134º do Código do Procedimento Administrativo, limitar o efeito tradicionalmente consagrado de impossibilidade de os actos nulos produzirem efeitos jurídicos. Esta solução, que constitui um misto entre o regime da anulabilidade e o da nulidade, tem o grande mérito de reconhecer, sob o ponto de vista urbanístico, que, decorridos dez anos de produção de danos e sem a adopção das necessárias medidas de tutela da legalidade, já não existem proveitos ou interesses na declaração desta nulidade que, com este enquadramento, pouco ou nada poderia remediar.

A consagração legal assume a realidade dos factos e, assim, trabalha em prol da segurança jurídica.

VII - Fiscalização e sanções

Não foram introduzidas alterações de substância no domínio da fiscalização, porventura porque o regime original, já era, sob esse domínio, exigente.

No entanto, correspondendo, em abstracto, a diminuição do controlo prévio ao reforço da capacidade de fiscalização, espera-se que ocorra efectiva libertação dos funcionários relativamente às tarefas burocráticas com reflexo no efectivo controlo casuístico das operações urbanísticas.

Não obstante, nota-se a introdução de um novo artigo, o 101º-A, relacionado com a fiscalização no qual se prevê, agora expressamente, que qualquer pessoa tem legitimidade para comunicar à câmara municipal, ao Ministério Público, às ordens ou associações profissionais, ao Instituto da Construção e do Imobiliário, I. P., ou a outras entidades competentes, a violação das normas do RJUE.

Este novo preceito vem transmitir a mensagem da necessidade de incremento da actividade inspectiva, nomeadamente por impulso externo originado em denúncia. E o legislador andou com cautela pois, para evitar a utilização abusiva desta figura, preconiza a identificação do denunciante ao estatuir, para este efeito, a não admissão de denúncias anónimas.[58]

De realçar, ainda, o agravamento do regime sancionatório que se evidencia, não tanto pela elevação do valor das coimas, que agora distingue entre valores aplicáveis às pessoas singulares e às pessoas colectivas, mas pelo reforço das sanções acessórias de entre as quais avulta a previsão da interdição do exercício da profissão ou actividade por um período de quatro anos, conforme decorre das previsões dos artigos 98º e 99º.

VIII - Medidas de tutela da legalidade

O regime das medidas de tutela da legalidade sofreu também algumas alterações pontuais, destas merecendo destaque uma alteração e uma inovação.

A alteração corresponde ao alargamento do universo de sujeitos passivos de notificação do embargo[59], que além do responsável pela direcção técnica da obra, do titular do alvará de licença ou apresentante da comunicação prévia e do proprietário do imóvel ou seu representante, abrange agora quem no local esteja a executar trabalhos. Esta alteração pode ser vista como uma medida de simplificação do regime da produção dos efeitos do embargo, porquanto a notificação de quem no local da obra estiver a executar os trabalhos é alternativa à dos demais sujeitos, em termos de requisito para a obrigatoriedade de suspensão imediata dos trabalhos.

A inovação resulta da inserção no RJUE da possibilidade de o presidente da CCDR territorialmente competente determinar a aplicação de medidas de tutela da legalidade - embargo, introdução de alterações, demolição do edificado ou reposição do terreno - em quaisquer operações urbanísticas desconformes com as disposições em plano municipal ou plano especial de ordenamento do território. Atenta a autonomia do poder local constitucionalmente consagrada, tais medidas só poderão ser, naturalmente, aplicadas quando, estando em causa interesse de âmbito regional ou nacional, este não se mostre assegurado pelo município através da adopção das referidas medidas de tutela.[60]

IX – Loteamentos, operações de transformação fundiária e operações urbanísticas

A noção de loteamento foi objecto de uma alteração substancial, afigurando-se o seu âmbito claramente mais restrito em razão da distinção operada entre operação de loteamento, enquanto operação urbanística submetida ao controlo prévio de licença, e as operações de transformação fundiária, enquanto mera operação de reorganização do espacial ou territorial da propriedade.

Com efeito e em primeiro lugar, a redacção dada à alínea i) do artigo 2º pela Lei nº 60/2007, de 4 de Setembro, excluiu o emparcelamento da noção legal de operação de loteamento, que agora passou a constituir exclusivamente uma operação fundiária. Esta alteração, além de simplificar esta operação de transformação fundiária, evita a sujeição estas operações ao regime legal das operações de loteamento[61].

Do mesmo modo foram as operações de reparcelamento ou de divisão fundiária, quando não destinadas imediata ou subsequentemente à edificação, conforme resulta da conjugação da alínea i) do artigo 2º com o nº 3 do artigo 4º, excluídas da noção de loteamento. Desta alteração resulta uma clara distinção entre meras operações de transformação fundiária, enquanto operação de reconfiguração territorial da propriedade e que não estão sujeitas ao regime do licenciamento ou qualquer controlo prévio no âmbito do RJUE, e operações de loteamento, enquanto operações de transformação fundiária que, em simultâneo, constituem operações urbanísticas por delas resultarem capacidade edificativa concretizada e individualizada no deferimento do pedido de licença, com as especificações constantes do nº 1 do artigo 77º, para as diversas parcelas resultantes do reparcelamento ou divisão fundiária[62].

Desta alteração resulta uma clara distinção entre meras operações de transformação fundiária, que não estão sujeitas ao regime do licenciamento, e operações de loteamento, operações estas de transformação fundiária que, em simultâneo, constituem operações urbanísticas por delas resultarem capacidade edificativa concretizada e individualizada, com as especificações constantes do nº 1 do artigo 77º.

Por outro lado e no quadro das alterações introduzidas, evidencia-se outra novidade marcante que se traduz na admissibilidade legal de existência de operações de loteamento que dêem origem a um só lote. Estas terão lugar sempre que na sequência de actos de divisão fundiária em duas ou mais parcelas apenas se pretenda atribuir capacidade edificativa, nos termos previstos no nº 1 do artigo 77º, a uma só dessas parcelas, que constituirá um lote, remanescendo as restantes em regime alheio ao das operações urbanísticas.  

X – Loteamentos, operações de transformação fundiária e operações urbanísticas

Por último, uma referência breve ao novo conceito de operações urbanísticas que, passa a englobar não só as operações materiais de urbanização, de edificação e de utilização dos edifícios, como também, de forma inovadora, as operações materiais de utilização do solo desde que para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água. Neste sentido, passam a ser consideradas como operações urbanísticas, designadamente, as operações materiais respeitantes a usos de solos, independentemente de qualquer construção, destinadas a exposição e venda de viaturas, de cerâmicas e faianças ou de quaisquer outros produtos.